水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果--污水處理廠的生死符？
水質(zhì)監(jiān)測是政府部門監(jiān)管污水處理廠運(yùn)營的基本技術(shù)手段，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果是環(huán)保部門對污水處理廠進(jìn)行監(jiān)督檢查和環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)，對于污水處理廠而言，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果的重要性不言而喻，不但影響到政府支付的污水處理服務(wù)費(fèi)用，而且也是對其是否達(dá)標(biāo)運(yùn)營的檢驗和監(jiān)測，一旦水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果不合格，不但可能面臨高額的環(huán)保處罰，而且影響到長達(dá)三年的增值稅優(yōu)惠政策，也對運(yùn)營單位的市場聲譽(yù)和社會形象造成不利影響。
水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果一般表現(xiàn)為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和現(xiàn)場水質(zhì)監(jiān)測報告，當(dāng)水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示出水水質(zhì)超標(biāo)，且環(huán)保部門以此對污水處理廠作出行政處罰時，污水處理廠應(yīng)如何應(yīng)對？本文作者根據(jù)豐富的行業(yè)法律服務(wù)經(jīng)驗，對水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果作為環(huán)保行政處罰中的證據(jù)適用做出細(xì)致分析，并提出專業(yè)的應(yīng)對思路。
在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為環(huán)保行政處罰依據(jù)的基礎(chǔ)和前提是在線監(jiān)測設(shè)備可以完整、準(zhǔn)確記錄污水處理廠水質(zhì)情況和各項污染物指標(biāo)數(shù)據(jù)，因此，一方面在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)滿足法律、法規(guī)和規(guī)范性文件要求的適用性標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)一直處于良好運(yùn)營維護(hù)狀態(tài)，并定期進(jìn)行比對監(jiān)測，確保在線監(jiān)測設(shè)備可以持續(xù)性的準(zhǔn)確記錄相關(guān)數(shù)據(jù)。同時作者也從立法本意、證據(jù)適用角度對取消在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核后，要求排污單位自行手工比對，保障在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的規(guī)定提出了商榷意見。
現(xiàn)場水質(zhì)監(jiān)測是環(huán)保部門對污水處理廠運(yùn)營情況進(jìn)行日常監(jiān)管、抽查、監(jiān)督性檢查的重要手段，有資質(zhì)的第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的水質(zhì)監(jiān)測報告在司法實踐中擁有較高證明效力，但并不意味著水質(zhì)監(jiān)測報告不容質(zhì)疑。當(dāng)水質(zhì)監(jiān)測報告存在格式、內(nèi)容錯漏或指標(biāo)數(shù)據(jù)、結(jié)果異常時，監(jiān)測報告本身的合法性應(yīng)當(dāng)從水樣采集、水樣保存、監(jiān)測分析方法等多角度予以審慎分析，必要時可以要求環(huán)保部門、檢驗檢測機(jī)構(gòu)提供視頻證據(jù)、原始記錄等方式對進(jìn)行回溯。
當(dāng)然，細(xì)究水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果錯漏或能脫一時之困，終不如自身固本培元，污水處理廠作為環(huán)境治理企業(yè)唯有夯實基礎(chǔ)，謹(jǐn)慎運(yùn)營方能無招勝有招，化危機(jī)于無形。
近年來，隨著《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件的實施，環(huán)境監(jiān)察力度日益加強(qiáng)，污水處理廠因出水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的環(huán)境行政處罰事件呈爆發(fā)式增長。對于污水處理廠來說，從進(jìn)水、污水處理、出水以及污泥處置環(huán)節(jié)都肩負(fù)著比一般排污單位更重的治污責(zé)任和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在 2015 年財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅〔2015〕78 號） 1后，污水處理廠一旦因環(huán)保問題被處以行政處罰 1 萬元以上罰款，將面臨著處罰次月起 36 個月內(nèi)不得享受增值稅即征即退政策的巨大壓力 2 。因此，在環(huán)境保護(hù)持續(xù)高壓態(tài)勢下，無論是環(huán)境保護(hù)部門還是污水處理廠，在面對作為行政處罰重要依據(jù)的各種水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果時更應(yīng)當(dāng)審慎，并充分考慮其作為行政處罰依據(jù)的有效性和合法性。
1 關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知：四、已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次 1 萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達(dá)的次月起 36 個月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策。
2 《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》第 5.2 項污水處理勞務(wù)：污水經(jīng)加工處理后符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918—2002）規(guī)定的技術(shù)要求或達(dá)到相應(yīng)的國家或地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中的直接排放限值。退稅比例 70%。
根據(jù)上述規(guī)定，在行政處罰中可以作為認(rèn)定違法行為事實依據(jù)的監(jiān)測結(jié)果包括：在線監(jiān)測結(jié)果、現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測結(jié)果、其他鑒定結(jié)論。
在線監(jiān)測結(jié)果的表現(xiàn)形式為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是由安裝在污水處理廠的水污染源自動監(jiān)控設(shè)施對污水處理廠進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測產(chǎn)生的實時監(jiān)控數(shù)據(jù)。根據(jù)《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查技術(shù)指南》的相關(guān)規(guī)定，水污染源監(jiān)控設(shè)施是指在污染源現(xiàn)場安裝的用于監(jiān)控、監(jiān)測廢水污染物排放的化學(xué)需氧量（CODCr）自動監(jiān)測儀、總有機(jī)碳（TOC）水質(zhì)自動分析儀、紫外（UV）吸收水質(zhì)自動監(jiān)測儀、流量監(jiān)測儀和數(shù)據(jù)采集傳輸儀，以及 pH 水質(zhì)自動分析儀、氨氮水質(zhì)自動分析儀、重金屬自動分析儀、水質(zhì)自動分瓶采樣器等設(shè)施。主要的監(jiān)控指標(biāo)包括：COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）、氨氮、PH 值、流量、濁度等。
在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的形式上來看應(yīng)屬電子數(shù)據(jù)，目前《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》 （法釋〔2019〕19 號） （以下簡稱“《民事訴訟規(guī)則》”）第十四條 3對電子數(shù)據(jù)的概念作出了明確規(guī)定，同時對該類型證據(jù)真實性的認(rèn)定也作出了具體的區(qū)分。根據(jù)該規(guī)定第九十三條，應(yīng)當(dāng)作為電子數(shù)據(jù)真實性判斷的因素包括：1.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機(jī)系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否完整、可靠；2.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機(jī)系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否處于正常運(yùn)行狀態(tài)，或者不處于正常運(yùn)行狀態(tài)時對電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸是否有影響；3.電子數(shù)據(jù)的生成、存儲、傳輸所依賴的計算機(jī)系統(tǒng)的硬件、軟件環(huán)境是否具備有效的防止出錯的監(jiān)測、核查手段；4.電子數(shù)據(jù)是否被完整地保存、傳輸、提取，保存、傳輸、提取的方法是否可靠；5.電子數(shù)據(jù)是否在正常的往來活動中形成和存儲；6.保存、傳輸、提取電子數(shù)據(jù)的主體是否適當(dāng)；7.影響電子數(shù)據(jù)完整性和可靠性的其他因素。
3 《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十四條：電子數(shù)據(jù)包括下列信息、電子文件：
（一）網(wǎng)頁、博客、微博客等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布的信息；
（二）手機(jī)短信、電子郵件、即時通信、通訊群組等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)的通信信息；
（三）用戶注冊信息、身份認(rèn)證信息、電子交易記錄、通信記錄、登錄日志等信息；
（四）文檔、圖片、音頻、視頻、數(shù)字證書、計算機(jī)程序等電子文件；
（五）其他以數(shù)字化形式存儲、處理、傳輸?shù)哪軌蜃C明案件事實的信息。
結(jié)合《行政訴訟法》，并參考《民事訴訟規(guī)則》的上述規(guī)定，筆者認(rèn)為在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰的依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)同時考慮在線監(jiān)測設(shè)備與數(shù)據(jù)生成、存儲、傳輸、提取的過程與方法的合法可靠性，具體分析如下：
（一）在線監(jiān)測設(shè)備的合法性
根據(jù)上述法律規(guī)定，安裝和使用在線監(jiān)測設(shè)備應(yīng)當(dāng)符合國家的規(guī)定和相應(yīng)規(guī)范，尤其在自動監(jiān)控設(shè)備中相關(guān)儀器的選用上。目前我國對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品實行認(rèn)定認(rèn)證制度，由中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會（以下簡稱“中環(huán)協(xié)”）進(jìn)行環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證，中國環(huán)境監(jiān)測總站（以下簡稱“監(jiān)測總站”）進(jìn)行適用性檢測。在實踐中，中環(huán)協(xié)進(jìn)行環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證以監(jiān)測總站出具的適用性檢測報告作為其認(rèn)證基礎(chǔ)條件。除個別省份對環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證有強(qiáng)制性備案要求外，大部分省份采取自愿認(rèn)證原則，而在線監(jiān)測產(chǎn)品的適用性檢測則是《污染源自動監(jiān)控管理辦法》明文規(guī)定作為儀器選用的前提條件。
污水處理廠在運(yùn)營過程中，如選用的在線監(jiān)測產(chǎn)品未能通過適用性檢測， 相應(yīng)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性是否能夠認(rèn)定并作為行政處罰的依據(jù)？筆者個人持否定意見。
2017 年 5 月生態(tài)環(huán)境部在部長信箱中對關(guān)于污染源在線監(jiān)測設(shè)備的選購問題進(jìn)行了答復(fù)“我部將在以后工作中要求排污企業(yè)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范要求安裝、建設(shè)自動監(jiān)控監(jiān)測系統(tǒng)，并積極推動、鼓勵排污企業(yè)選購符合適用性要求和相關(guān)認(rèn)證的產(chǎn)品。”雖然從答復(fù)意見上看，生態(tài)環(huán)境部并未強(qiáng)制要求排污企業(yè)選用通過適用性檢測或認(rèn)證的產(chǎn)品，但是筆者認(rèn)為從確保行政處罰行為合法性角度看，未通過適用性檢測的在線監(jiān)測設(shè)備難以保障在線監(jiān)測結(jié)果的真實、準(zhǔn)確和完整，不應(yīng)作為行政處罰的的依據(jù)。
（二）在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性
根據(jù)上述規(guī)定，水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備需要與環(huán)保主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，環(huán)保部門要對自動監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行定期比對，按照《污染源自動監(jiān)測設(shè)備比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定（試行）》（以下簡稱“《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》”）的規(guī)定，定期比對的頻率為每年至少 4 次，每季度至少一次，有資質(zhì)的檢驗檢測單位應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)規(guī)范出具《廢水污染源自動監(jiān)測設(shè)備比對監(jiān)測報告》。自動監(jiān)測設(shè)備如沒有經(jīng)過定期比對測試形成的數(shù)據(jù)結(jié)果在行政復(fù)議或訴訟中可能因其數(shù)據(jù)不具備有效性而不被認(rèn)可。
在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》（國發(fā)[2007]36 號）第七條第（三）款規(guī)定：“實驗室比對監(jiān)測結(jié)果表明同步的自動監(jiān)測的數(shù)據(jù)質(zhì)量達(dá)不到規(guī)定時，則從本次實驗室比對監(jiān)測時間上推至上次實驗室比對監(jiān)測之間的時段按自動監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)缺失處理。”我們可以理解為如果要保證行政處罰所依據(jù)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效，必須確保該在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的時間應(yīng)在兩次比對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量合格的期間內(nèi)，否則該時間段的自動監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)按照缺失處理。
此外，關(guān)于自動監(jiān)控設(shè)備的聯(lián)網(wǎng)，按照《水污染防治法》的規(guī)定，只有重點(diǎn)排污單位才對自動監(jiān)控設(shè)備的聯(lián)網(wǎng)具有法律強(qiáng)制性要求。但是在實踐中，為便于環(huán)保部門對污水處理單位的監(jiān)督管理，城鎮(zhèn)污水處理廠基本完成自動監(jiān)控設(shè)備的安裝與聯(lián)網(wǎng)，但是根據(jù)不同地區(qū)環(huán)保管理部門對聯(lián)網(wǎng)指標(biāo)的不同要求，并非所有的自動監(jiān)控設(shè)備數(shù)據(jù)都進(jìn)行了聯(lián)網(wǎng)，對于未進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)，環(huán)保管理部門在例行監(jiān)督檢查時通常采用現(xiàn)場取樣監(jiān)測的方式確認(rèn)被檢指標(biāo)是否超標(biāo)，并以該現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果作為認(rèn)定是否違法而進(jìn)行行政處罰的依據(jù)。筆者認(rèn)為，未聯(lián)網(wǎng)的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)在滿足設(shè)備合法，且定期通過比對測試的前提下，其 證據(jù)效力 應(yīng)當(dāng)被予以認(rèn)可及采納，與環(huán)保部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)并不作為該在線監(jiān)測數(shù)據(jù)合法有效的前置條件。
（三）在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性審核
根據(jù)上述政策及規(guī)定，在環(huán)保部作出廢止《關(guān)于進(jìn)一步做好污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核工作的通知》（2016 年）之前，環(huán)保部門根據(jù)《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》（以下簡稱“《有效性審核辦法》”）的規(guī)定對污染源自動監(jiān)測設(shè)備定期進(jìn)行比對測試及監(jiān)督考核，確認(rèn)其在線監(jiān)測設(shè)備出具數(shù)據(jù)的有效性。
該辦法廢止后，根據(jù) 2017 年 9 月發(fā)布的《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》的相關(guān)規(guī)定（見上表），在實踐中比對監(jiān)測的主體由環(huán)保部門變更為重點(diǎn)排污單位自身，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的職責(zé)與義務(wù)也相應(yīng)轉(zhuǎn)移至重點(diǎn)排污單位，污水處理廠應(yīng)自行負(fù)責(zé)自動監(jiān)測設(shè)備的維護(hù)和比對，保障在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整和有效。
筆者認(rèn)為 ，做出行政處罰所依據(jù)的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)是否真實、有效對于行政處罰的合法性十分重要，由污水處理廠負(fù)責(zé) 在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的相關(guān)規(guī)定值得商榷 ，原因如下：
其一，從行政處罰法的立法本意上來看，在線監(jiān)測設(shè)施本身是執(zhí)法機(jī)關(guān)確定行為人是否存在違法行為（主要是判定出水水質(zhì)是否超標(biāo)）的技術(shù)手段，由行為人保證該技術(shù)手段的完整有效是否公平合理？
筆者認(rèn)為，實踐中，污水處理廠因為出水水質(zhì)超標(biāo)而被行政處罰的案例最為常見，出水水質(zhì)超標(biāo)是一個可以溯源的客觀事實，污水處理廠未能保障在線監(jiān)測設(shè)備的良好運(yùn)營維護(hù)或在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整有效，并不能據(jù)此來推定其出水水質(zhì)超標(biāo)。
因此，如果要以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)定出水水質(zhì)超標(biāo)，前提仍然是在線監(jiān)測設(shè)備獨(dú)立于污水處理廠的運(yùn)營管理，由環(huán)保部門或其認(rèn)可的第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)并保證在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整有效。
如果由污水處理廠負(fù)責(zé)“確保監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效”，則不應(yīng)以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為認(rèn)定出水水質(zhì)超標(biāo)的直接證據(jù)，仍然需要綜合其他證據(jù)。否則很可能出現(xiàn)，污水處理廠通過舉證證明其未能履行在線監(jiān)測設(shè)備的維護(hù)、比對義務(wù)，進(jìn)而否定在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法有效和根據(jù)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)定的水質(zhì)超標(biāo)事實?；蛘咴诖嬖谒|(zhì)超標(biāo)情況下，為了降低行政處罰力度，污水處理廠選擇因未保障在線監(jiān)測設(shè)備運(yùn)行的行政處罰責(zé)任（《水污染防治法》第八十二條4），從而規(guī)避水質(zhì)超標(biāo)較為嚴(yán)厲的行政處罰（《水污染防治法》第八十三條5 ）。
因此，筆者認(rèn)為， 在取消有效性審核且規(guī)定由排污單位負(fù)責(zé)監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的情況下，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十六條“ 經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)定的有效性數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實的證據(jù)。”的規(guī)定應(yīng)予以取消，不再以在線監(jiān)測數(shù)據(jù)直接作為認(rèn)定違法事實的證據(jù)。
4 《水污染防治法》第八十二條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治：
（一）未按照規(guī)定對所排放的水污染物自行監(jiān)測，或者未保存原始監(jiān)測記錄的；
（二）未按照規(guī)定安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，未按照規(guī)定與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，或者未保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行的；
（三）……
5 《水污染防治法》第八十三條違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：
（一）……
（二）超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的；
（三）……
其二，從證據(jù)的真實客觀性來看，上述規(guī)定出臺后，《污染源自動監(jiān)控管理辦法》及《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》仍然有效，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，比對監(jiān)測的取樣測試過程應(yīng)由有資質(zhì)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)具體實施，并出具報告。
此外，在《比對監(jiān)測技術(shù)規(guī)定》中還對水污染自動監(jiān)測設(shè)備的各項監(jiān)測項目的監(jiān)測方法、監(jiān)測條件、取樣方式、誤差計算公式等做了明確要求和限制。
要求污水處理廠自行進(jìn)行手工比對，由于污水處理廠并不具備相應(yīng)的檢驗檢測資質(zhì)和技術(shù)條件，如必備的工作場所和工作條件、專業(yè)設(shè)施設(shè)備、持證檢測人員以及健全的質(zhì)量管理制度等，出具的比對結(jié)果真實性及公信力應(yīng)如何保障？即使污水處理廠可以委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行比對監(jiān)測，出具的比對監(jiān)測報告是否可以獲得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)可？是否可以證明污水處理廠已經(jīng)履行了在線監(jiān)測設(shè)備維護(hù)和確保在線監(jiān)測數(shù)據(jù)完整有效的義務(wù)？
綜上， 筆者認(rèn)為，取消在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核和環(huán)保部門對在線監(jiān)測設(shè)備的比對監(jiān)測，由排污單位自行手工比對，實際上導(dǎo)致環(huán)保部門對于排污單位是否保障在線監(jiān)測設(shè)備的運(yùn)營維護(hù)和數(shù)據(jù)完整有效缺乏法定認(rèn)證程序和依據(jù)，存在較大的隨意性，在 因水質(zhì)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)超標(biāo)導(dǎo)致的 行政訴訟過程中，大幅度減少了行政處罰機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，一定程度上需要排污單位“自證清白”，這顯然與行政處罰法的立法本意不符。
(一) 現(xiàn)場監(jiān)測報告的合法性要求
現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果的表現(xiàn)形式通常為有資質(zhì)的檢驗監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告。根據(jù)《檢驗檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，獲得資質(zhì)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)自身及其人員從事檢驗檢測活動，應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立于其出具的檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果所涉及的利益相關(guān)各方，不受任何可能干擾其技術(shù)判斷因素的影響，確保檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果的真實、客觀、準(zhǔn)確。因此由檢驗檢測機(jī)構(gòu)對污水廠進(jìn)行現(xiàn)場即時采樣從而出具的監(jiān)測結(jié)果根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第三十七條規(guī)定，通常直接作為認(rèn)定行政處罰的合法依據(jù)。
然而，目前我國有資質(zhì)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)眾多，但水平參差不齊，難以避免的會存在檢驗檢測過程違法違規(guī)、或人為干預(yù)結(jié)果的情形。根據(jù)山東省 2019 年檢驗檢測監(jiān)督檢查情況新聞發(fā)布會通報的信息顯示，山東省 2019 年對全省 442 家所有取得資質(zhì)認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合懲戒，179 家被責(zé)令改正，有 89 家受到行政處罰，出現(xiàn)問題的比例高達(dá) 60%以上。
近年來，筆者代理了多起污水處理廠環(huán)保行政處罰案件，實踐中也發(fā)現(xiàn)了有資質(zhì)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的水質(zhì)監(jiān)測報告存在諸多錯漏，甚至關(guān)鍵數(shù)據(jù)錯誤的情形。筆者認(rèn)為有資質(zhì)的 第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告作為直接證據(jù)時 ， 被處罰人仍然可以對檢測報告本身的合法性提出質(zhì)疑，且 在出現(xiàn)以下情況時， 裁判機(jī)關(guān)應(yīng)予以充分重視。
1. 監(jiān)測報告形式或內(nèi)容不符合國家或行業(yè)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。比如監(jiān)測報告的名稱不符、報告內(nèi)容缺漏、樣本記錄錯誤、取樣、檢測人員重合、重要參數(shù)遺漏等。
2. 監(jiān)測報告的數(shù)據(jù)存在明顯邏輯錯誤或數(shù)值比例關(guān)系異常。按照行業(yè)特性，通常情況下，污水處理廠的出水水質(zhì)具備相對穩(wěn)定的水質(zhì)特性，在正常的進(jìn)水及處理范圍內(nèi)，各個水質(zhì)指標(biāo)之間會呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性，當(dāng)監(jiān)測報告出現(xiàn)明顯的邏輯錯誤和比值異常（如總氮指標(biāo)低于氨氮或與氨氮指標(biāo)異常接近，BOD5數(shù)值超過 COD 數(shù)值等）
3. 監(jiān)測報告結(jié)果與在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不符。在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)污水處理廠的在線監(jiān)測結(jié)果合格而現(xiàn)場監(jiān)測結(jié)果異常的情況，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時證據(jù)適用問題的復(fù)函》（環(huán)政法函(2016)98號），若同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與經(jīng)過有效性審核的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用，但是現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)必須符合法定的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方法。因此，在出現(xiàn)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)場監(jiān)測的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方法進(jìn)行重點(diǎn)核實和驗證。
4. 監(jiān)測報告結(jié)果與平行取樣監(jiān)測結(jié)果不符。2020 年 3 月 24 日新實施的《污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ91.1-2019）中對現(xiàn)場平行樣品的采集作出了規(guī)定，要求對均勻樣品，凡能做平行雙樣（除現(xiàn)場監(jiān)測項目、懸浮物、石油類、動植物油類、微生物等）的監(jiān)測項目應(yīng)采集現(xiàn)場平行樣品……當(dāng)現(xiàn)場平行樣品測定結(jié)果差異較大時，應(yīng)對水樣進(jìn)行復(fù)核，檢查采樣和分析過程對結(jié)果的影響。
在該規(guī)范頒布實施前，部分管理規(guī)范的污水處理廠在接受現(xiàn)場監(jiān)督性監(jiān)測過程中，通常也會進(jìn)行平行取樣并另行委托有資質(zhì)的水質(zhì)檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具監(jiān)測報告，如果監(jiān)測報告結(jié)果與環(huán)保部門委托的檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告存在不一致之處，可能對關(guān)鍵事實（如水質(zhì)超標(biāo)）的認(rèn)定出現(xiàn)相反結(jié)論。
(二) 水樣采集過程的合法性
由于廢水監(jiān)測樣品具有瞬時性、不可復(fù)制性的特點(diǎn)，因此水樣的采集和保存可以說是現(xiàn)場即時性采樣監(jiān)測最重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，除人為修改監(jiān)測結(jié)果外，也是最容易造成監(jiān)測結(jié)果誤差的階段。
目前對于水樣采集、保存的技術(shù)指導(dǎo)及標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)《水質(zhì)采樣技術(shù)指導(dǎo)》（HJ494-2009）、《水質(zhì)采樣 樣品的保存和管理技術(shù)規(guī)定》（HJ493-2009），然而現(xiàn)場采樣人員采樣、保存的方法、流程是否能夠符合上述標(biāo)準(zhǔn)，我們在檢驗檢測機(jī)構(gòu)最終出具的監(jiān)測報告中是無法得知的，因此為證明采樣過程的合法性我們必須借助于現(xiàn)場采樣的取樣記錄、視頻及圖像證據(jù)。
目前我國就現(xiàn)場取樣情況記錄的相關(guān)法規(guī)政策如下表所示：
根據(jù)上述規(guī)定，我國法律法規(guī)雖然沒有對現(xiàn)場取樣過程進(jìn)行錄像、拍照有強(qiáng)制性要求，但是從保障行政處罰行為的合法性和監(jiān)測報告證據(jù)效力來看，對于現(xiàn)場執(zhí)法和水樣采集進(jìn)行音像記錄，保證執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理是整體鼓勵、推行的方向，且在部分省市已得到了全面推行，因此，就采樣及樣品保存的合法性考量還應(yīng)綜合當(dāng)?shù)匾苿訄?zhí)法的施行現(xiàn)狀，要求執(zhí)法部門提供現(xiàn)場取樣的視頻及圖像資料。如當(dāng)?shù)夭痪邆淙嫱菩幸苿訄?zhí)法的基礎(chǔ)，我們建議污水處理廠自身可以對監(jiān)測人員的取樣過程進(jìn)行拍攝錄像 。
另一方面，水樣采集后的保存對于監(jiān)測分析結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性有較大影響，根據(jù)《檢驗檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第三十條規(guī)定，檢驗檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對檢驗檢測原始記錄和報告歸檔留存，保證其具有可追溯性。原始記錄和報告的保存期限不少于 6 年。因此，在司法實踐中，如果出現(xiàn)前文所述的對監(jiān)測報告提出異議的情形時，筆者認(rèn)為裁判機(jī)關(guān)有必要要求檢驗檢測機(jī)構(gòu)提供包括水樣保存在內(nèi)的原始記錄，并予以核實，對檢驗結(jié)果進(jìn)行回溯。
(三) 監(jiān)測分析方法的合法性
監(jiān)測分析方法對于監(jiān)測結(jié)果的重要性是不言自喻的，監(jiān)測分析方法不適當(dāng)會導(dǎo)致監(jiān)測結(jié)果不能客觀反映水質(zhì)真實情況，尤其一些對監(jiān)測分析方法敏感度較高的污染物指標(biāo)，容易出現(xiàn)失之毫厘謬以千里的結(jié)果。
目前第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)主要針對《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）（以下簡稱“《污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》”）中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放 12 項基本控制項目進(jìn)行即時性采樣監(jiān)測，監(jiān)測分析方法應(yīng)當(dāng)按照《污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，或由國家環(huán)境保護(hù)總局認(rèn)定的替代方法、等效方法執(zhí)行。
根據(jù)《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》（以下簡稱“《自行監(jiān)測公開辦法》”）第二條、第三條的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)自行監(jiān)測，是指企業(yè)按照環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)要求，為掌握本單位的污染物排放狀況及其對周邊環(huán)境質(zhì)量的影響等情況，組織開展的環(huán)境監(jiān)測活動。企業(yè)可依托自有人員、場所、設(shè)備開展自行監(jiān)測，也可委托其他檢（監(jiān)）測機(jī)構(gòu)代其開展自行監(jiān)測。其中企業(yè)自檢結(jié)果的證明效力較弱，從證據(jù)適用角度，本文僅對污水處理廠委托第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告進(jìn)行討論。
(一) 監(jiān)測結(jié)果合格能否作為環(huán)保部門行政處罰的抗辯依據(jù)
根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，有資質(zhì)的檢驗檢測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告不存在效力高低之分。因此，理論上污水處理廠委托的第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)作出的監(jiān)測結(jié)果可以作為環(huán)保部門依據(jù)現(xiàn)場即時采樣監(jiān)測結(jié)果做出行政處罰的抗辯依據(jù)。但在實踐中，其作為抗辯證據(jù)的合法性往往難以被采納。主要原因如下：
1. 無法證明采集水樣的一致性。環(huán)保部門委托的檢驗檢測機(jī)構(gòu)在采集水樣時，均要求污水處理廠的相關(guān)人員在水樣采集記錄上簽字確認(rèn)，污水處理廠雖然可以進(jìn)行平行取樣，但環(huán)保部門和其委托的檢驗監(jiān)測機(jī)構(gòu)相關(guān)人員并沒有在平行樣本取樣記錄上簽字確認(rèn)的義務(wù)，這造成在司法實踐中，污水處理廠難以證明其采集送檢的水樣與環(huán)保部門委托檢驗檢測機(jī)構(gòu)采集的水樣是一致的。
2. 無法證明送檢過程的合法性。由于污水處理廠無法事先得知環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測時間，也無法及時委托第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)人員抵達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行平行取樣，因此即使污水處理廠取得平行樣，通常也需要自行送檢。
根據(jù)《檢驗檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第二十九條的相關(guān)規(guī)定，檢驗檢測機(jī)構(gòu)接受委托送檢的，其檢驗檢測數(shù)據(jù)、結(jié)果僅證明樣品所檢驗檢測項目的符合性情況。因此，即便監(jiān)測結(jié)果合格，也僅僅能夠證明污水廠自行取樣送檢的水樣水質(zhì)合格，污水廠取樣、送檢過程的合法性第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)，在沒有環(huán)保部門和現(xiàn)場監(jiān)測人員的簽字確認(rèn)情況下，污水處理廠很難證明其送檢過程的合法性，甚至送檢水樣是否與現(xiàn)場取樣一致都可能被質(zhì)疑。
據(jù)此，考慮到上述實踐過程中的操作難點(diǎn)，污水處理廠自行委托第三方檢驗檢測機(jī)構(gòu)作出的合格監(jiān)測結(jié)果在作為抗辯依據(jù)時 僅能夠結(jié)合其他證據(jù)內(nèi)容作為輔助證據(jù)予以補(bǔ)充參考，而難以作為 主要的 關(guān)鍵性證據(jù) 影響案件結(jié)果 。
(二) 不合格的監(jiān)測結(jié)果能否作為行政處罰依據(jù)
污水處理廠委托第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)作出的監(jiān)測結(jié)果不合格，環(huán)保部門是否能夠直接依據(jù)于此對污水處理廠進(jìn)行行政處罰？
鑒于該情形是企業(yè)對違法事實的主動確認(rèn)，且有第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測報告作為佐證，在環(huán)保部門的執(zhí)法階段，筆者認(rèn)為仍然有被處以行政處罰的風(fēng)險。
但在行政訴訟階段，企業(yè)對違法事實的主動承認(rèn)是否構(gòu)成行政訴訟中的自認(rèn)，法庭是否可以直接確認(rèn)其自認(rèn)的法律效力，在實踐中存在著諸多爭議。筆者認(rèn)為，行政處罰所依據(jù)的事實應(yīng)當(dāng)是行政主體在行政訴訟前已經(jīng)被相關(guān)證據(jù)證明并得以確認(rèn)，依據(jù)職權(quán)調(diào)查清楚的事實。
此外，《行政訴訟法》三十四條明確規(guī)定了行政主體對作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，而且根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條6規(guī)定，筆者認(rèn)為即使原告對被告方的陳述表示認(rèn)可，也不能必然免除被告的舉證責(zé)任，這種自認(rèn)不能作為人民法院認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)，被告仍然應(yīng)當(dāng)對“作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”。因此， 即便被罰主體在行政訴訟前確有出具對己方不利的證據(jù)或作出不利的陳述，并不能免除行政主體依法對違法事實進(jìn)行調(diào)查核實確認(rèn)的程序義務(wù)，而裁判機(jī)關(guān)也不能單一的依據(jù)被罰主體在訴訟前的“自認(rèn)”行為，從而作為 其 裁判的基礎(chǔ)， 免除其對行政主體行為合法性的審查與確認(rèn)。
6 《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條 根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。
綜上，筆者認(rèn)為，水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果是污水處理廠環(huán)境行政處罰的基本依據(jù)之一，為了確保行政處罰行為的合法性，做到不枉不縱，除了要考慮其作為證據(jù)本身的合法性、適格性還需要綜合考慮其形成監(jiān)測結(jié)果過程的合法有效性。環(huán)境保護(hù)和治理是利國利民的長期事業(yè)，離不開國家行政部門和環(huán)境治理企業(yè)的共同努力，無論是環(huán)保部門的監(jiān)督執(zhí)法，還是司法機(jī)關(guān)的審理裁判，上述合法性因素都應(yīng)充分予以考量，只有環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法合法合規(guī)、有據(jù)可依、有證可查，才能確切落實環(huán)境保護(hù)的長期要求，維護(hù)包括污水處理廠在內(nèi)的環(huán)境治理企業(yè)合法權(quán)益不受侵害。
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